今年8月17日，国务院以第559号令颁布了《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)，决定于10月1日正式实施。《条例》是《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)的一项重要配套法规。《条例》的贯彻实施，将进一步推进环境影响评价制度，进而对我国环境保护工作发挥重要作用。
一、《条例》颁布实施意义深远
《环评法》颁布确立了规划环境影响评价的法律地位，是一个从源头预防环境污染和生态破坏的法律武器。而《条例》颁布实施，将会使规划环评更加制度化、规范化、程序化，标志着我国环境立法的重大进展，环境保护参与综合决策进入了新阶段。
规划是良好发展开端的“控制闸”，发展必须规划先行。规划环评是环评发展与完善的必然结果，规划环评是与经济社会发展联系最为紧密的一项重要环境管理制度。2003年9月1日实施的《环评法》，初步确立了我国的规划环境影响评价制度。在《环评法》实施过程中，注重分析规划中对资源环境的需求，逐步推进由过去单纯的建设项目环保指标控制向区域性的资源承载能力和生态环境容量分析与控制转变；由单一的环境影响分析评价向系统化、综合性的环境影响和社会经济影响分析评价转变；由过去静态的分析评价向动态的分析评价转变，使管理理念有重大转变，思想认识有新的提高，环境保护工作有重大改观。但由于相关制度、配套法规滞后，保障措施跟不上，影响了规划环评工作健康发展。
当前，环境保护问题已成为影响和制约现代化建设的一个关键问题，也是一个各方利益博弈的焦点。受国际金融危机的严重影响，国内外形势复杂多变，我国的经济社会发展也受到很大影响。在我国为应对金融危机而实施的扩内需、保增长、调结构的一揽子计划中，资源环境承载能力面临着严峻的挑战，节能减排的环评工作空前繁重，环境保护压力日益增大。
《条例》作为《环评法》的配套法规，进一步完善了我国的环评制度，细化了规划环评的具体要求，增强了规划环评的可操作性，将会在规范和促进规划环评工作中发挥重要作用，为我国全面开展规划环评工作提供了新的发展契机。贯彻落实好《条例》，对于开发资源和保护环境，保障和促进经济、社会、生态环境协调发展将发挥重要的积极作用，意义重大。
二、实施《条例》中，应着力解决当前影响规划环评的主要问题
自我国改革开放以来，以经济建设为中心，经过几十年的奋斗，经济发展取得了巨大成就，举世瞩目。但也存在经济结构不合理，发展方式粗放等深层次问题。一些行业、地方唯经济发展至上，甚至唯GDP，其GDP的增长往往是以消耗资源和污染环境为代价，存在环境政策实施的“软”效力缺陷。近年来，国家积极推进环评工作，虽然取得了阶段性进展，但还面临着一些深层次问题的制约，又缺乏一些可操作的具体制度安排。《条例》的颁布与实施，为解决影响规划环评的深层次的问题及建立一些具体的制度提供了契机，也为进一步完善《环评法》提供更多有益的新经验。
在《条例》实施中，首先要解决当前影响规划环评的主要问题：
(1)在《条例》实施中，完善规划环评体系。目前，由于规划体系不规范就会直接影响到评价体系不完善。在规划体系中存在缺乏规范管理，规划类型繁多、层次复杂，内容交叠较多等诸多问题，进而影响评价机制定位不准确、定性评价重视不足、指标体系不完善、实用性不强等问题。只有完善了规划体系，才能完善规划环评体系。在《条例》实施过程中，形成“倒退”机制，有利于健全完善规划体系。
(2)按照《条例》要求，明确规划环评主体。目前，规划环评主体界定不清，促进科学发展的制度支撑不够。规划环评审查主体多元，部分主管部门不仅负责规划的审批，还组织规划环评审查，加上各部门对规划环评实施的范围、程序、经费、深度等问题争论较多，多头管理、又“封闭运作”常使规划环评流于形式。
(3)按照《条例》要求，解决规划环评技术支撑问题。目前，规划环评技术支撑不够，造成规划环评缺乏时效性。规划体系的不规范和技术方法体系尚未成熟，不能适应规划发展的需要。一是评估成果不够全面。由于规划类型不同、层次不同，仅依靠目前规范标准开展工作，规划环评难以把握不同规划的评估重点。二是采用的方法和标准过于僵化，指标体系和评价方法还很不完善，在实践中难以进行定量预测和分析，影响规划及规划环评的质量。三是规划内容与规划环评之间的关系协调不够。
(4)在《条例》实施中，建立完善配套法规和实施细则。目前，缺乏配套法规和实施细则，战略环评难以有效推进。尽管在《规划环境影响评价技术导则(试行)》中提出了规划环评的早期介入原则和工作程序的要求，但因缺乏具体的规划流程，操作性不强，因此，无法体现规划环评作为战略环评的重要意义，从而在实际操作中造成了许多问题。
(5)在《条例》实施中，加强理论研究，提供理论支撑。目前，规划环评的理论基础还不充实，尤其规划环评与资源环境承载力关系研究尚未形成完善的理论基础。作为规划和规划环评的基础工作，资源环境承载力的理论研究还比较肤浅，指标体系和评价方法还很不完善，影响规划和规划环评的质量。
(6)在《条例》实施中，建立开放的，公众广泛参与的制度。目前，公众参与效率不高，甚至在一定程度上仍流于形式，随意性大，公众利益在规划中尚未得以充分体现，公众享受规划项目成果不到位，应有监督作用未能充分发挥。目前，我国相当一部分规划管理还存在较为明显的封闭运行现象，其编制、审批、实施主要在管理部门内部进行，公众介入程度低，透明度不高，公众意见对规划管理决策的科学性和约束力体现不够，导致规划编制与规划环评脱节的现象。
三、实施《条例》，逐步形成保护环境的长效机制
1.加强资源环境承载力理论研究，建立保护环境的长效机制
环境作为一种生产要素，它具有对经济社会活动的承载能力。环境本身也是资源，在资源环境运动变化中，二者是耦合关系。自然资源和自然环境相互影响，互为一体。统筹保障发展与保护资源，关键和前提是资源环境承载力。资源环境承载力评价不仅是规划环评的一项基础性工作，也是国土资源行政管理的一项基础性工作。坚持把资源环境承载力作为经济社会发展的重要前提，把节约资源和保护环境作为转变经济增长方式中的一项重要管理措施，以资源环境承载力为前提，优化、调整生产力布局和空间结构，加强生态环境保护，构建资源节约型社会和环境友好型社会。
要建立和完善真正意义上的长效机制，首先，规划要以资源环境承载力为基础；其次，把规划环评作为规划制定的基础工作之一，所有规划都应先过“环境关”，把规划环评作为规划本身的重要组成部分，“环境规划”应是规划的题中应有之意，而不是像现在对规划仅进行环境影响评价。
2.用规划环评推进绿色GDP建设，探索建立健全GDP核算体系
从一定意义上讲，规划环评与绿色GDP强调的都是节约资源、保护环境，推动经济社会的可持续发展。规划环评注重分析规划中对环境资源的需求，有助于优化经济布局，促进产业结构调整，是推进绿色经济的重要引擎。GDP是反映一个国家或地区生产成果的综合性指标，也是判断宏观经济形势的最重要指标之一，GDP的这类功能是必需肯定的。但GDP与所有统计指标一样，不是万能的，都有局限性。
目前，我国核算GDP，主要是生产法+部分行业的收入法。尽管基本符合我国国情，但存有严重缺陷。就目前方法核算出的GDP，许多重要方面它并不反映或反映的不全面。比如，GDP虽然扣除了生产过程中的中间投入，但这些被扣除的中间投入不涉及生态环境成本，生态环境的恶化未直接影响到GDP。同时，许多社会、民生、质量、安全的问题，在GDP中也没有被反映出来。因此，急需建立绿色GDP核算体系，改变原有的GDP核算方法，探索将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展水平的评价体系，建立和维护人与自然相对平衡的关系。通过开展规划环评，改革GDP核算方法，推动绿色GDP建设，建立保护环境的长效机制，为调整结构，转变增长方式作出贡献。
3.完善环境影响评价制度，实现战略环评与规划环评、项目环评有序开展，相互促进，优化提高
当前存在着战略环评“软”，规划环评、项目环评“硬”的现象，甚至出现了宏观规划和微观项目在审批层次上的“倒挂”现象，削弱了战略环评对重大决策的影响力。从理论上讲，战略环评是对环评进行科学的定位、定性和定向，规划环评是实现战略环评的计划、步骤，而项目环评是具体的项目操作，三者构成一个完整的环境影响评价层级和管理体系。然而现实中，战略环评往往滞后于规划环评、项目环评，制约了战略环评对规划的指导作用。环评的层次“倒挂”首先源于战略、规划、项目的层次“倒挂”。发展要有战略，战略环评是衡量发展战略的重要标尺，应尽快转变思路，超前(或同步)进行战略环评研究，使战略环评成为战略本身的组成部分，最大限度地实现环境影响评价从微观到宏观的拓展、从战术到战略的拓展、从单因子到系统的拓展，以有效发挥战略的导向和约束机制作用。
四、借鉴规划环评的实践和经验，做好国土规划工作
在研究国土规划制定过程中，应统筹协调区域内突出的关键性资源环境制约，既要尊重经济规律，又要考虑生态规律，要根据资源环境承载能力，积极探索建立资源消耗、环境损失和环境效益的综合评价体系，充分考虑经济、社会、生态环境协调发展问题，科学协调整个经济社会发展与资源承载力和环境容量之间的关系，为建立规划分区及制定相应政策创造必要的条件。构建包括土地、水、矿产(能源)、生物、气象、地理、地质等诸多资源环境承载力构成要素在内的综合分析和科学评价机制，建立一个能够统领各类空间规划的综合性规划，以承载力定发展，以承载力保发展，实现“以需定供”思维向“以供定需”理念的转变。
国土规划应借鉴环评经验，在编制规划时，应确立规划环评的前置地位。第一步在规划编制的初期介入，较早的介入规划决策过程；第二步在对资源环境承载力评价基础上，将环评列为国土规划具体内容，运用环境影响评价理论，对国土规划实施产生的环境影响进行分析预测和科学评价，以确定不同区域不同的发展速度、不同的经济规模以及产业结构变化趋势和空间开发格局等，才能使国土规划在国家经济社会发展中发挥作用。
五、以《条例》为准则，做好《全国地质勘查规划》、《全国矿产资源规划》规划环评工作
规划环评作为服务于规划管理决策的手段，是规划管理的行政行为之一，应当作为规划管理体系的重要环节。《全国地质勘查规划》和《全国矿产资源规划》的颁布实施，将在提高我国资源保障能力，增强服务功能，加强地质环境(灾害防治)的管理等方面发挥重大作用。地质勘查规划、矿产资源规划与其规划环评应是一个有机统一的整体，规划环评应作为地质勘查、矿产资源开发中必不可少的步骤。规划环评应尽可能在地质勘查、矿产资源开发规划编制初期介入，使环境资源因素在地质勘查规划、矿产资源规划编制中得到充分考虑，而且应把规划环评作为规划审批的前置条件，地质勘查和矿产开发之前应首先要开展规划环评，然后再项目环评的程序，完善规划环评和项目环评的联动制约机制。
《全国地质勘查规划》和《全国矿产资源规划》已经颁布实施，建议开展地质勘查规划、矿产资源规划环评的工作方法和指标体系研究；开展地质勘查和矿产资源开发规划环评试点工作，从实践中取得有益经验，全面推进规划环评工作。
六、加强矿山环境规划管理，大力推进矿产资源开发利用规划环评
规划作为做好矿山环境保护管理工作的一项基础性工作，是搞好矿山环境工作的第一步，矿山环境保护和治理应以规划为龙头。在矿山环境保护与治理过程中，各地不断探索，开拓创新，积累经验，矿山环境保护与治理工作进入到一个崭新阶段。以广西为例，广西把矿山环境保护与治理作为一项重要长效管理机制，不断强化矿产资源开发规划环评的实效性，把保障资源开发区域的生态服务功能作为出发点和落脚点。在资源开发中始终把环境保护放在重要位置，按照保护优先、开发有序的原则，做好资源开发规划和项目环境影响评价，有效控制不合理的资源开发活动。通过制定科学的矿山地质环境保护与治理规划，科学、有序地开展矿山地质环境保护与治理。不管是新建、改建、扩建矿山都要严格执行开发利用规划制度、环境影响评价制度，地质灾害危险性评估制度和地质环境恢复治理规划制度，矿山的开采、保护与治理均按规划执行，编制了《广西矿山环境保护与治理规划》，分为近期(2006—2010年)和远期(2011—2015年)目标，并在实践中创造了苹果铝土矿地质环境恢复、平乐锰矿区及武鸣板苏锰矿、藤县及苍梧县钛铁矿矿山环境恢复治理的三种模式，积极开展重点区域重点治理，采取以财政投资为主，企业投资为辅的多元化、多渠道的投资机制，逐步解决过去遗留的矿山环境问题，新上项目按新机制运行，使环境管理走上可持续发展轨道，为经济社会又好又快发展服务。
(原载《国土资源部咨询研究中心专家建议》2009年9月15日作者与张兴合作撰文)
