一、项目简介
“新疆阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护战略研究”项目,由国土资源部信息中心委托中共阿勒泰地区委员会政策研究室承担,隶属国土资源大调查“数字国土”专项国内外国土资源专题信息采集与产品定制项目。
合同编号:-02
工作起止年限:2007年1月~2009年12月
课题负责人:张照志
报告主编:张照志 王雯婧
报告编写人:张照志 王雯婧 张涛 刘永团 南雪玲 唐正国 赵江泽
范春丽 王燕东 夏广芬
单位负责人:仲玉银
总工程师:
提交单位:中共阿勒泰地区委员会政策研究室
提交时间:2009年12月
二、项目研究情况
该项目早期由阿勒泰地区第五批援疆干部、地委副秘书长唐正国同志负责,进行项目背景研究,分析了国内外在该领域的研究现状,制定了项目研究的目标任务,提出了主要的研究内容,拟定了技术路线及进度安排和人员组成。至2008年8月,原项目负责人、地委副秘书长唐正国同志由于援疆工作结束,调离返京;由于新的项目负责人一直未确定等原因,直到2009年3月,按照国土资源部人事司及阿勒泰地委有关领导指示,由国土资源部第六批援疆干部、地委副秘书长张照志研究员负责本项目的研究工作。
为使本项目继续展开研究,并保质保量地完成,阿勒泰地委副秘书长张照志研究员在摸清项目研究现状、剩余经费及存在问题的情况下,2009年3月,经地委委员刘斌同志同意,向地委副书记、行署常务副专员刘颂东同志提交了《关于加强地区矿业经济研究促进地区经济社会又好又快发展的建议》(以下简称《建议》),在《建议》中提出了项目研究工作方案。地委副书记、行署常务副专员刘颂东同志和地委委员刘斌同志均同意开展本项目的研究工作,张照志副秘书长随即着手开展项目研究前期准备工作。2008年底至2009年初,由于项目研究背景、经济发展的形势等较2007年前发生了很大的变化,该项目原设计书里的一些研究内容已难以满足当前形势的要求。针对这一实际情况,项目组一方面加强组织领导,另一方面着手对项目提纲、研究思路方法及内容等进行了必要的调整。
一是加强了项目组织领导,及时调整了阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护战略项目的研究人员,将以前由阿勒泰地区有关人员对项目研究负责改为由中国地质大学(北京)有关人员具体负责,阿勒泰地区有关人员配合。二是进一步明确了研究思路、方法、目标任务,强调按项目合同要求完成项目研究工作。同时,在研究过程中加强项目研究应用转化,及时为阿勒泰地委、行署有关领导提供矿业经济发展等相关对策建议。
2009年3月,阿勒泰地委副秘书长张照志新组建了新疆阿勒泰地区矿业特区建设项目组。项目组分为领导小组和工作组,前者由阿勒泰地委及行署相关委办局领导组成,后者主要中国地质大学(北京)博士研究生张涛、硕士研究生王雯婧和刘永团等组成。在研究过程中,得到了国土资源部规划司、新疆维吾尔自治区国土资源厅等有关领导的支持和帮助,也得到了国土资源部信息中心吴智慧、刘树臣,中国国土资源经济研究院姚华军、孟旭光等部分研究人员的大力支持。整个研究过程经历了文献综述、实地调研及综合研究、中期评估、征求意见及深化研究、评审验收等5个阶段。需要指出的是,2009年10月21日,国土资源部信息中心在北京组织召开了项目研究报告(初稿)中期评估会议,与会专家对报告提出了很好的修改意见,并提出根据专家意见修改完善后尽快评审验收。项目组根据与会专家的意见和建议对报告进行了认真修改完善。同时,在京期间又多次征求国土资源部信息中心、中国国土资源经济研究院、中国地质科学院和中国地质大学(北京)等科研院所、大学等专家学者的意见,先后修改10余次,最终定稿。
三、评审验收
2009年12月17日,国土资源部信息中心在北京组织专家,对“新疆阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护战略研究”项目进行验收,验收专家组听取了项目汇报,审阅了项目验收文档,经过质询和讨论形成如下验收意见:
1.系统回顾了西部大开发以来国家出台的一系列政策,对新疆维吾尔自治区,尤其是阿勒泰地区大开发政策的实施情况及取得的成效进行评估。
2.深入地分析了阿勒泰地区的矿产、土地、水、草场与畜牧、旅游等5种资源的开发利用现状及存在的主要问题,在此基础上提出阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护战略。
3.提出了阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护模式,并对该区矿业、畜牧业及旅游业未来30年的发展趋势进行了预测。对阿勒泰地区编制“十二五”规划具有重要意义。
验收专家组一致认为该项目完成了设计书规定的任务,达到了考核指标的要求,验收文档齐全,经费使用符合有关规定,同意通过验收。
四、成果报告内容摘要
本研究在理论与实践上是一大探索,系统开展了阿勒泰地区国土资源开发利用与保护战略研究,其现实意义在于为阿勒泰地区的国土资源中长期规划提供决策参考,推动阿勒泰地区社会经济的可持续发展,有利于西部大开发战略的进一步实施,实现资源效用最大化,为资源丰富的边境少数民族经济欠发达地区开展相关研究提供参考。
阿勒泰地区矿产、土地、水、草场、旅游资源丰富,为典型的边境少数民族经济欠发达地区,地广人稀,地处西北地区,高寒多灾,气候多变,地形地貌复杂多样。自然生态环境脆弱。中央加大对新疆支持力度的良好机遇,为加快阿勒泰地区发展创造了现实条件,阿勒泰地区资源得天独厚,特别是黑色金属、有色金属矿产富集,资源转换和产业培育已经有了很好的基础,随着勘查步伐的加快,地区油气、煤炭等能源资源开发利用前景广阔。在这种背景下,阿勒泰地区开展区域国土资源综合开发利用与保护战略研究具有非常重要的理论和现实意义。
本报告从阿勒泰地区的实际情况出发,系统分析了阿勒泰地区区情、地缘优势、资源禀赋等,选择矿产、土地、水、草场畜牧、旅游5个地区优势特色资源为重点,分析了5种资源开发利用现状和存在的问题,提出阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护的战略,针对5种资源,按照资源禀赋、产业发展现状及基础设施配套状况等,对矿业、畜牧业及旅游业在空间上进行了功能区划,为地区3大产业今后的发展提供了发展空间。设计了5种资源综合开发利用与保护的理想模式,在此基础上研究提出了阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护的模式及相应的政策措施。
1.概述了该项目研究的目的及意义,本着为阿勒泰地区编制国土资源中长期规划提供参考依据,为边境少数民族经济欠发达地区开展相关研究提供参考借鉴的目的,从促进阿勒泰地区经济社会可持续发展和为西部大开发战略实施提供区域实证研究支持的现实意义出发,首先,从国家到省级,再具体到阿勒泰地区,对国土资源综合开发利用与保护战略的研究进行现状分析,明确该研究课题在国内和阿勒泰地区已取得的研究成果和目前的研究程度,同时,再参考借鉴国外一些发达国家在该领域研究方面取得的成果和发展的程度,从阿勒泰地区的实际情况出发,为该项目的研究制定了明确的目标任务,确定了研究的主要对象、主要内容,采取相应的研究方法,为新疆阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护战略研究做好铺垫。
2.从国土资源综合开发利用与保护的政策入手,回顾西部大开发政策实施10年来在国土资源综合开发利用与保护相关领域取得的成绩,专门就税收优惠政策、土地优惠政策、矿产资源优惠政策与中东部地区进行了归纳对比,就全疆自西部大开发政策实施以来取得的成效做出总结,进一步追踪到阿勒泰地区,汇总了西部大开发这10年来阿勒泰地区在经济社会发展、基础设施建设、地质工作开展、水利工程、矿业深加工、牧民定居等方面取得的成绩,为制定国土资源综合开发利用与保护战略奠定基础。
3.立足于国土资源综合开发利用与保护实践,对国土资源的相关概念进行了界定。首先就国土资源的概念从广义和狭义两个角度进行阐述,明确指出本研究报告涉及的资源范围(即区域国土资源),属于狭义国土资源的范畴。阿勒泰地区研究的主要对象是矿产、土地、水、草场畜牧和旅游5种资源。接着区分国土资源综合开发利用与保护的相关概念,例如国土整治、国土规划、国土开发、国土资源综合整治,明确不同概念间的相互关联和概念使用的意义,厘清与区域国土开发利用的关系,定义了区域国土资源综合开发利用与保护的概念。其次,列举了国内外国土资源综合开发利用与保护的实践,国外选择美国、加拿大、俄罗斯、日本、韩国,归纳了各国在国土资源实践方面的成果,就管理体制、管理理念、规划制定、综合利用、信息公开及公共参与等方面展开了描述,为阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护战略的制定提供实例借鉴;国内选择了山东省、京津地区、辽宁省,分述了不同省市地区在国土资源综合开发利用与保护方面各自的特点和取得的成果,同时也罗列了新疆维吾尔自治区近年来实施的一些治理工程的实例。这些均为阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护战略的制定奠定了坚实的实践基础。
4.以阿勒泰地区作为载体,从该地区的实际出发,对阿勒泰地区进行总体概括,先阐述了该地区的地理位置与行政区划、地形地貌、气候特点、经济与社会发展的概况及基础设施建设,客观分析了阿勒泰地区矿产、土地、水、草场与畜牧、旅游5种国土资源的开发利用现状、资源特点及存在的问题,对各资源分别进行了较为详细的论述,得到以下几点认识:
――矿产资源。本区矿产丰富,且在矿种等方面具有优势。矿业企业有了初步发展,但与其他地区相比仍存在不小的差距,在以后的工作中,应该加大对矿业的政策倾斜力度,进一步改善投资环境。在发展的同时要注意环境的保护,切勿重蹈其他地区“先污染,后治理”的覆辙。
――土地资源。加强土地的管理,严格控制农业用地的流失,注意调节建筑、工业用地与农业用地之间的关系;加强环境治理,扼制土地沙化现象的蔓延。
――水资源。加大控制性水利工程体系建设,立足本地水资源丰富的基础,协调水资源的配置,特别是在工矿业用水与农业用水方面,加大了对工矿业水资源污染的治理力度。大力推广节水技术,提高水资源利用效率。编制水资源开发利用总体规划。
――草场与畜牧资源。作为本区传统的支柱型产业的畜牧业,非本报告重点,因此未加重点阐述。经过初步分析认为,本区畜牧业在原有的基础上应该加快由传统方式向现代化畜牧过渡的步伐,同时要调节好载畜量与草场之间的关系,使畜牧业能够实现可持续发展。
――旅游资源。旅游业作为本区新兴的支柱产业之一,有着巨大的开发潜力。做好基础工作,开发具有阿勒泰地区特色的旅游产品,加大宣传力度,并应该将旅游资源同其他几种资源,如土地资源、水资源、畜牧资源、矿业资源等结合起来,寻找其契合点,协同发展。
5.在上述资料的基础上,结合阿勒泰地区的实际情况,分产业(资源)提出了该地区资源开发的总体思路、空间布局、发展区域,构建了阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护的战略框架,依据总体思路与战略原则,规划了矿业、旅游业及畜牧业的空间总体布局,提出了综合开发利用与保护模式,对阿勒泰地区未来30年矿业、旅游业、畜牧业、水资源需求的总体发展趋势进行了预测。同时,提出了土地开发整理与耕地保护战略、地质环境保护及地质灾害防治战略、国土资源法制建设与人才保障、国土资源开发利用与保护工程保障等。
五、成果转化应用
(一)项目绩效评价
项目研究阶段性成果为阿勒泰地区地质矿产资源勘查开发、矿山地质环境恢复治理、矿业经济发展提供了支撑。项目最终研究成果为阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护战略提供了理论、政策、布局、发展趋势等方面的支撑,为地区国土资源综合开发利用与保护战略目标的顺利实施奠定了基础。具体为:
第一,理论创新。本项目研究提出了区域性国土资源综合开发利用与保护的定义,其研究的范畴既属于区域经济研究又属于国土资源开发利用与保护战略的研究;首次对区域国土资源综合开发利用与保护战略进行了研究探索。从学术层面而言,为我国其他与阿勒泰地区自然地理条件、经济社会发展水平等相近的边疆少数民族经济欠发达地区,开展国土资源开发利用与保护战略和相关政策研究提供了参考和借鉴。该项目是针对一个特定区域(区域、行政区域等)的国土资源综合开发利用与保护战略所开展的研究,因此,研究具有综合性和长期性、战略性和可操作性、宏观和微观等有机结合的特点。
第二,政策应用。研究落实国家和新疆维吾尔自治区对阿勒泰地区国土资源开发利用与保护的相关政策,整理了西部大开发战略开展10年来对新疆及阿勒泰地区的政策影响和取得的成果及存在的实际问题。
第三,战略布局。提出了阿勒泰地区5种国土资源综合开发利用与保护的战略措施、空间布局、发展模式及未来趋势。根据5种不同资源的实际情况、开发利用现状及存在的问题,先从5种资源综合开发利用与保护的角度进行战略的总体部署,制定适合本地区国土资源发展的总体思路、战略原则、综合开发利用与保护的模式,预测5种资源总体的发展趋势;再分别对5种资源进行专门的空间布局,有针对性地制定各自的发展战略措施,分别进行发展趋势的预测。
第四,建设构想。就目前阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护现状中存在问题进行分析的基础上,提出了未来的发展目标和总体战略布局。
第五,保障措施。主要体现在加强组织机构、技术、人才、体制机制等方面,提出国土资源开发利用与保护战略的保障措施。
(二)项目管理评价
新疆阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护战略研究由国土资源部信息中心承担,阿勒泰地委成立项目组具体负责研究工作。在项目管理上采取由北京的专家学者为主,乌鲁木齐、阿勒泰地区的成员为辅的组织模式。项目组分为领导小组和工作小组,由专人负责项目研究工作,根据设计书制定了科学的工作方案,工作小组按照方案要求开展实地调研、资料收集、征求意见、综合研究、评审验收、经费预决算、成果出版印刷、归档等工作。在项目研究过程中建立了按时召开座谈会制度、重大事项报告制度、阶段性监督检查制度、征求意见制度等,保证了该项目的顺利完成。
(三)资金使用管理评价
项目总经费25万元,由于时间跨度长,工作量大,加之北京、乌鲁木齐专家往返路费较高,所以项目经费非常紧张。项目组严格按照国家、新疆维吾尔自治区有关法律法规及财务规定,最大限度地节约经费,做到了项目经费使用科学合理,使项目经费效益最大化。
(四)项目可持续能力及成功度分析
验收组专家认为:本项目研究思路清晰,收集资料丰富,基础研究工作扎实,研究难度大。项目组在对区域国土资源进行定义及研究范畴界定、国土资源基本要素分析的基础上,提出了阿勒泰地区国土资源综合开发利用与保护战略的指导思想、基本原则、空间布局、综合开发利用与保护模式和发展趋势预测。总体上看,研究报告内容丰富、层次分明、结构合理,提出的阿勒泰地区国土资源的综合开发利用与保护战略切合实际,为新疆和国家支持阿勒泰地区发展政策提供了重要的决策依据。本项目中有关地质矿产勘查、矿业精深加工、矿山地质环境保护与治理等研究成果提交中央调研组国土资源部调研小组。在国土资源部专题报告中参考了本项目研究成果。
本项目研究对编制阿勒泰地区国民经济和社会“十二五”规划,地区、市县级矿产资源总体规划、能源发展中长期规划等具有很好的支撑作用。
该项目研究成果对于阿勒泰地区国土资源工作的发展具有巨大的推动作用,为阿勒泰地区的发展出谋划策,并争取到了更多的优惠政策。在项目的实施过程中要得到国家和新疆维吾尔自治区的大力支持,才能达到良好效果。
