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矿业权价款制度的重要意义和存在的问题

来源:www.dbkyw.com   时间:2022-05-20 19:31   点击:82  编辑:狄维   手机版

实践证明,实行矿业权有偿取得制度,收取矿业权价款,具有多种意义和效益,已经构成了政府管理矿产资源的热点。

(一)矿业权价款制度的重要意义

(1)收取矿业权价款有效维护了国家投资的权益,避免了国有资产的流失。我国长期实行计划经济制度,由国家包揽固体矿产勘查经费。据统计,截至2007年,国家投入的地质勘探费达5000多亿元(简单相加,没计算时间价值),不仅形成了大量的采矿权,也积累了大量的探矿权和可供进一步工作的勘查区块,其中有的是存在显著级差收益的勘查区块。原矿业权价款制度规定,已经形成的矿产地在出让时要收取价款。这就维护了国家出资形成矿产地所具有的权益。而对尚不构成矿产地的国家出资形成的勘查区块,以及没有投资的空白地及采矿权,如果需求者众多,用行政方法审批难以体现公平,那么,运用有价竞标的方法出让,也是维护国家出资权益或资源所有权权益的行为,应当给予肯定。此外,现在的体现国有矿产资源所有权权益的资源补偿费是十几年以前制定的标准。由于当时矿业很不景气,征收的数额只有象征意义。如今,矿业已成高利润的产业,而标准迟迟不变。在这种情况下,补偿费不到位的部分就会自动进入矿业权价款。这在市场形成价格条件下是不以人们意志为转移的。这一点对任何矿业权人都是同样的。例如,假如矿产资源资产这个要素在矿产品收入中占15%,其中,5%是矿产资源所有权权益,10%是矿业权权益。当矿产资源所有者实际拿到的只占矿产品收入的1%时,其余的就计入了矿业权价款中。谁投资矿产勘查,谁就能得到这部分收益。从这一点来说,地方政府掌控矿业权,就等于把国家的权益转化为地方的权益,也是维护了公共利益。

(2)对过去国家投资形成的,现在仍有剩余资源储量的矿业权实行有偿使用,即所谓“全面有偿化”,同样是避免了国有资产的流失,同时维护了矿业权市场公平竞争,促进了矿产勘查投入良性循环。因为在矿产品成本构成中,为取得矿业权所支付的成本占有不小的比例。如果这部分资源是过去国家无偿提供的,在企业资产负债表的资产方就没有任何反映,从而在企业消耗时不提任何摊销;那么,这个矿山企业在矿产品市场上相当于拿着国家的补贴,对其他矿山企业就构成不公平的竞争。而实行全面有偿化,就要求企业把这部分矿业权作为资产管理起来,在消耗时要提取折耗,计入成本。这不仅保证了矿业权市场的公平竞争,还可以为企业继续勘查矿产资源提供资金,形成良性循环,并有利于企业节约和合理使用矿产资源。由此可见,对过去由国家出资形成的,现在仍在使用的矿业权实行有偿化,具有重要意义,是矿产勘查体制改革中的重要补充。

(3)政府利用矿业权价款调控了矿产资源的合理利用。在矿产资源开发过程中,一方面是矿产资源储量的减少,另一方面是矿产品产量的增加。从国家(作为矿产资源的所有者)和政府(公共利益代表)角度要求出发,当然是最大限度地合理利用矿产资源,这也是宏观管理的重要目标之一;但从企业角度考虑,追求的必然是矿产品产量最大化,进而效益最大化。这就形成了矿产资源所有者同矿产资源的使用者在矿产资源运作中的对立面。如果我们把这“一减一增”的对立面换成共同关心矿产资源储量的减少,那就有利于矿产资源的节约和合理利用。而矿业权价款提高,从而增加矿产勘查成本在矿产品成本的比重,就有利于形成企业主动节省矿产资源的机制,把企业也拉到珍惜矿产资源的“队伍”。因为矿业权取得费用构成的是矿产品相对固定成本,它不随着产量的变化而变化。也就是说,在矿产资源储量不变的情况下,产出的矿产品产量越多,分摊在单位矿产品的矿业权成本越少。这就促使企业为追求自身的利益,也需要合理而充分地利用矿产资源。可见,政府完全可以利用矿业权价款,调控矿产资源的合理利用。而事实上,近年矿业权价款的提升,也确实促使矿山企业更加合理地利用已经占有的资源。

(4)对政府掌控矿业权实行竞标出让,实行“出价最高者得之”的原则,有利于矿产资源的优化配置。很显然,资源优化配置的根本要求,就是把有限的资源配置给最能合理利用资源的企业或单位。而通过招标、拍卖、挂牌出让的矿业权,通过市场竞争,选择了出价最高的受让者获得矿业权,就能为矿产资源的优化配置提供有利条件。在通常的情况下,出价最高者获得矿业权之后,他还要通过矿业权运作,获得利润,这就促使他采用最先进的技术、最合理的管理手段去经营矿业权;否则,他必然要赔本。在作出竞得矿业权决定时,出价者就已经进行了全面论证,有把握从高价拿下的矿业权中获得收益。把矿产资源出让给该企业,也就实现了矿产资源的优化配置。

(二)矿业权价款制度存在的问题

应当看到,各级政府在实施矿业权价款制度中确实存在一些问题,其中有些问题如果不能及时研究解决,将会带来严重后果。这些问题主要是:

(1)在认识上没能把矿产资源有偿使用与矿业权价款科学分开,把收取矿业权价款当成矿产资源有偿使用。其实,矿产资源有偿使用的规定很清楚,它是“开采矿产资源,必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。这里的开采是关键动词,矿产资源通过开采,由自然资源变成社会可以利用的矿产品,才能有偿使用。在这之前是不能有偿的,因为还没有使用;如果把尚未使用的资源“有偿”,那就是有偿取得矿产资源,实质也就是出卖了矿产资源。这个口子一开后患无穷,国有资源就有名无实了。一些急功近利的领导就会把子孙后代的资源提前“有偿”,造成“透支”,当代人吃后代人的收益。更严重的是,国家也失去了对矿产资源的全面掌控权。

(2)在矿业权的管理中没有把经济权益与行政权力分开,有些地方政府利用行政权力追求经济利益。例如,在政府出让的矿业权中,为了避免矿业权持续涨价给收益带来的损失,任意缩短矿业权许可证的有效期。有的地方规定勘查为1年,采矿为2年,这就造成了矿业权人还没有来得及做工作,矿业权就逾期灭失的结果,严重干扰了矿山企业应有的长期打算,对矿产资源的合理利用极为不利。还有的地方利用行政权力强行收购矿业权人的矿业权,然后高价出让;或者人家一来申请矿业权,就利用申请人的信息,立项出让矿业权。所有这些,都严重影响政府的形象。

(3)在政府用财政资金开展矿产勘查过程中,没有把支持和替代分开,把支持变成了替代。这一变化很可能导致我国商业性矿产勘查效益低下。因为政府用财政资金支持矿产勘查,本来是在矿业权有效需求不足的情况下实施的宏观调控,是一种扶持政策。可是在矿业权需求旺盛的情况下继续用这项政策,不仅起不到支持的目的,反而排斥了社会资金的进入。据207年的统计,在固体矿产勘查投入中,政府财政性资金已占70%以上,占了主导地位。更为严重的是,政府的投入实行费用化管理,没有保值、增值的要求,也就是财政出资立项,向地勘单位发包技术劳务,取得的矿业权由政府出让,而地勘单位只能获得劳务承包收入。其结果是出钱的人不考核投资效益,找矿的人不关心地质成果,致使不能有效规避风险,最终必然导致地质找矿效果的不佳。

(4)在政府掌控矿业权中,用行政方法配置初级探矿权和采矿权,排斥了市场在矿产资源配置中的基础性作用。《中华人民共和国矿产资源法》把矿产资源的所有权与使用权分开,就是给市场配置矿产资源提供合理的机制。因为市场配置的前提是各市场主体具有独立的利益,自主经营,自负盈亏。只有这样,才能对市场信号作出灵敏反应,也只有这样,才能对找什么矿,不找什么矿;什么是矿,什么不是矿;在什么地方找矿,不在什么地方找矿,作出符合市场规律的选择。而政府配置的主要依据是自己的规划。当然这个规划也是通过市场分析确定的,但毕竟不是市场本身,长期操作的话,行政意志和市场需求必然相碰撞,对我国矿业经济的发展很不利。

(5)在矿产资源所有权的权益实现中,没有把财产权的权益和行政性的税费分开。《中华人民共和国矿产资源法》本身就是用税费的形式收取矿产资源所有权的权益,所以规定的税率、费率只具有象征性,即使在当时,也体现不了作为矿业生产要素的固有价值。而今,由于矿产资源的稀缺性和重要性,把它作为税费管理对象不可取。因为矿产资源作为埋藏在地下的自然资源,它的自然禀赋、地理位置,甚至开采技术经济条件等有很大差异,这些差异都要产生极大的级差收益。对待这样的财产,试图用一个全国统一的固定标准体现它的所有者权益,是难以办到的。对此,必须在思路上有所改变,否则将无法适应它日益稀缺的状况,也不利于更好地节约和合理利用资源。

(6)在矿业权核算中成本缺失比较严重,它不仅对矿业权价款的形成有重要影响,对地质勘查业的健康发展也极为不利。当前矿业权的成本缺失,主要表现在各级政府出资找矿和地勘单位出资找矿上,他们的探矿成本大多数不包括风险损失,而矿产勘查恰恰是风险投资。一个风险投资者不承担风险责任,在这样的机制下,不可能产生良好效益。而它产生的后果,不仅是在整体上增加了我国固体矿产勘查成本,而且严重排挤效益比它好的企业进入矿业权市场。这是必须充分重视的问题。

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