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老矿山地质生态环境治理应予特别关注
王希凯
（国土资源部咨询研究中心，北京，100812）
摘要 本文通过列举作者掌握的实例及数据，概要地介绍了我国老矿山存在的严重的地质生态环境问题，阐明实现老矿山地质生态环境治理具有环境、资源和经济的多重效益，并建议国家利用财政专项的方式实现完成老矿山的生态环境问题的调查工作，并通过走产业化的道路实现老矿山的生态环境治理。
关键词 地质灾害 经济补偿 保险
1 老矿山地质生态环境问题十分严重
我国的矿产勘查和开发，为我国社会主义建设和发展作出了重大贡献，这种贡献怎么说都不过份。但是由于历史的局限性，由于不同时期国内环境的制约，在我们向自然索取的同时，并没有顾及大自然的应有平衡，以至欠了一笔重要的旧账，这就是老矿山地质生态环境的治理问题。根据矿协的调查，下列几组数据足以说明问题的严重性：
矿业开发对环境的影响是巨大的，我国铁矿山每采出1t铁矿石平均产生0.48t尾矿、1.67t废石，从1949年到2000年间，我国共生产了54亿t铁矿石，按上述比例计算，就产生了26亿t尾矿、94亿t废石。
我国有色矿山每采出1t矿石，平均产生0.92t尾矿和1.25t废石，50年间有色矿山产生的尾矿量累计达21亿t，废石量达25亿t。
我国煤矿开采形成的矸石山有1500多座，矸石积存量达35.6亿t，此外，还向大气和地表排放大量的废气和废水。据估计，每年因开采煤炭而排放到大气中的瓦斯量达9亿～10亿t，洗煤排放的废水达0.9亿t。
燃煤火电产生的煤灰目前年排放量已达到1.07亿t。尽管粉煤灰的利用率已提高到53%，但是多年来未被利用的粉煤灰累计堆存量已达8亿t以上，占地近20万亩。
矿业开发所产生的尾矿不仅影响了环境，而且威胁着人民生命财产的安全。原因是我国现有的尾矿库中病库和险库占的比例很大。黑色冶金重点矿山的70多座尾矿库中，有一定问题和问题较多的占30%。有色金属矿山被调查的149座在用尾矿库中，病库、险库和超期库占了48%。化工矿山的18座尾矿库中，病险库和超期库有7座，占41%。黄金（岩金）矿山现有368座尾矿库中，病库、险库和超期库占了44%。
这些病库和险库一旦出了问题，后果是严重的，2000年10月18日，广西南丹县大厂镇尾矿坝垮塌，形成的“泥石流”绵延600余m，上百座民房毁于一旦，死亡15人，失踪100多人。
矿业开发对土地的破坏是严重的。据有关部门1995～1996年对1173家中型以上国有矿山的调查，共占地729971.6ha，其中露天采矿场58152.7ha，排土场33180.9ha，尾矿场37282.4ha，塌陷区84201.4ha，其他517154.2ha。由于采矿引起的土壤侵蚀17063.7ha，土地沙化743.5ha，泥石流460.9ha，崩塌349.5ha，滑坡577.8ha。全国因采煤破坏塌陷的土地约为72万ha。在这72万ha的塌陷地中，有一半以上是耕地，其中绝大多数是良田。
2 老矿山地质生态环境治理具有多种效益
根据党的十六大提出的“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”的要求，治理老矿山造成的地质生态环境的破坏已是当务之急。事实上这项治理，不仅关系到生态环境，具有重要的环境效益，还有可观的资源效益和经济效益，是一项一举多得的大事。
2.1 环境效益
矿山开发直接造成的地质灾害种类繁多，如崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、煤层自燃、煤矸石自燃、水土流失、土地沙化、尾矿库溃坝、瓦斯爆炸、矿井突水等。每一次灾害都可能造成巨大的生命财产损失。矿山开发造成的生态环境污染更是防不胜防，如矿山“三废”造成的地表水和地下水的污染，土地、植被及大气环境的污染，以及由此引发的生态环境疾病危害极大。因此，治理由于矿山开采所产生的地质生态环境是我国全面建设小康社会的迫切需要，具有极其重大的环境效益。
2.2 资源效益
在计划经济时期，我国实行的是一种强化开发国内矿产资源的政策，造成资源的过度消耗。如今，在国民经济快速发展的新时期，国内矿产资源的供给形势显得力不从心，在这种情况下，如果能对原有矿山的尾矿加以利用，将会产生巨大的资源效益。对此已有很多先例可循，例如白云鄂博铁－铌－稀土矿是世界上独一无二的矿床，其拥有的稀土储量占世界稀土总储量的80%以上。目前主要回收铁，稀土回收每年不足3万t。因为开采铁矿每年所产生的200万t混合尾矿中，稀土氧化物的含量可达5%～6%，一年排放的尾矿就构成了一个中型的富稀土矿床。尾矿作为一种宝贵的二次资源不仅在于它含有可回收的有用金属或组分，而且尾矿还可以作为许多非金属的材料、建材和陶瓷产品的重要来源，宜春钽铌矿是优质锂云母和长石粉的提供者，年产量达1万～2万t锂云母、8万～10万t长石粉。许多矿山利用尾矿生产免烧砖、彩色地砖、微晶玻璃等等。尾矿还可代替建筑、铺路用砂石或作井下充填料。总之，尾矿作为二次资源有着广泛的用途。
矿山开发形成的尾矿和废石堆积，占用了大量土地，其中有许多土地是良田。这些占用的土地一旦复垦，可以大量增加我国的土地资源，这是极好的资源效益。因为土地相对于矿产资源来说，是无法用进口来替代的，而且是更为稀缺的资源。
2.3 经济效益
治理矿山地质生态环境所产生的经济效益可表现在两个方面：
一是通过治理可减少或避免的地质灾害所产生的经济效益，这种经济效益表现为负效益的减少。据调查，自1987年以来，在西北地区20处矿区发生的26次泥石流地质灾害中，经济损失超过500万元的9处，超过1000万元的8处，超过1亿元的2处。这些损失如果通过治理得以避免，其经济效益是相当可观的。
二是通过尾矿、废石和土地的利用而产生的综合社会效益和经济效益。例如，铁矿尾矿的综合利用。据不完全统计，全国每年从尾矿中回收的铁精矿已达80万t，产值达1.5亿元，年利润达2656万元。许多有色金属矿山从尾矿中回收了硫铁矿、铜、锡、铅、锌等各种有用组分，个别老矿山在资源枯竭的情况下，甚至主要以尾矿为原料在进行生产。
土地复垦也有良好的经济效益，以江苏徐州贾汪地区为例，这是一个因采煤而塌陷比较严重的地区，累计塌陷土地达89190亩，目前每年仍以2000亩左右的速度在增长。多年来该区投入资金3540余万元，复垦塌陷地17600亩。在复垦土地上每年新增粮898万kg，产鱼132万kg，养鸡2万余只，提供8万余人生活和工业用水，灌溉4万余亩农田，烧制6亿余块砖，安置了3万余人生活，取得1.6亿元的经济效益。
3 财政应列专项对老矿山地质生态环境问题进行调查
当前存在的老矿山地质生态环境问题，主要是计划经济体制下遗留的，当时矿山生产既没有认识到这些问题的严重性，也没有在成本中提留治理的费用。当时的核算体制是矿产品收入除生产成本外全部上交财政。这实际上是把当时节省下来的矿山地质生态环境治理费用作为财政收入交给了政府。鉴于这种情况，现在对这些老矿山的环境治理费用理所当然的应当由政府拨付专款予以解决，也就是偿还过去的欠账。同时，从社会主义市场经济体制下的公共财政职能来看，这些老矿山环境治理也属公益性事业，它的消费没有排他性，它的受益没有独占性，因此也应当由各级政府的财政经费加以解决。特别应当指出的是当前从地质大调查中挤出一小部分经费搞矿山地质生态环境问题的调查，是远远不能适应需要的，这也是提出申请财政专项的重要理由。当然，这个专项费用仅限于调查经费，至于治理所需要的资金则另当别论。
矿山地质生态环境治理的调查专项，主要任务是摸清基本情况，在此基础上提出治理建议：
首先，界定此调查专项所涵盖的范围。即只对在计划经济时期生产的那些老矿山进行调查；改革、开放后生产的矿山应当本着谁破坏谁治理的原则由责任主体自行解决，政府负责监督检查；对正在或今后新建的矿山，则应当在矿产开发设计中就包括生态环境治理的内容，以体现可持续发展的要求。
其次，规定调查专项重点要解决的问题。西安地矿所对此提出三大方面、23个指标，可供参考，即资源破坏方面、地质灾害方面和环境污染方面。具体包括：土地压占破坏、矿产资源破坏、水资源破坏、植被资源破坏、地质遗迹破坏、地质景观破坏；崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、水土流失、土地沙化、煤层自燃、煤矸石自燃、矿井突水、尾矿库溃坝、瓦斯爆炸；水污染、土壤污染、大气污染、植被污染、生态环境病等。
第三，针对存在的主要问题，作出评价或评估。包括问题严重程度的评估，并依据评估结果，以省为单元，作出轻重缓急的排序；在解决的技术方法上进行评估，并据此作出可行性论证；在治理效果上进行评估，包括可能产出的环境效益、资源效益、经济效益，并据此指出治理的建议；在产生的责任主体上作出评估，并据此提出解决问题的责任单位。4老矿山地质生态环境治理要实行产业化
对老矿山地质生态环境问题的调查是为了治理，而在社会主义市场经济体制下的环境治理，完全可以走产业化的道路。实际上从事环境治理的企业已经大量存在，并且正处在发展势头当中。所以对老矿山地质生态环境的治理，应当纳入这个新兴的产业之中。
（1）要解决资金的来源问题，这也是这个问题多年来得不到解决，而且越染越烈的症结所在。对此应当有一些新的思路。至少可以从以下三个方面考虑：①要明确造成环境问题的责任主体，并沿着责任主体向下追究，一直落实到现存的责任单位，比如当时是中央直属企业造成的，中央财政应当负责；当时是省属企业造成的，省财政应当负责，以此类推。②要明确治理成果的受益主体，如果是环境效益，具有公益性，财政应当出资；如果有资源效益，通过治理，可以产出土地资源、矿产资源，就要评估具体的投入产出资源收益可以弥补相应支出；如果有经济效益，可以招商引资，用社会资金解决。③要运用多种筹资渠道，财政出资可以有中央财政、地方财政；社会出资可以有个人投资、发行股票、引进外资、银行信贷、社会捐赠等。
（2）要通过市场运作。首先要把老矿山地质生态环境治理的有关信息向社会公布，进入市场，有的是全国性市场，有的是区域性市场。在运作上有的可以招标、拍卖、有的可以协议委托；有的是整体项目的招标、委托，有的是技术劳务工程的招标、委托。其次要建立健全市场运行的规则，包括准入的条件、技术标准、收费标准、工程规范等。还要培育和发展中介组织，有许多工作可以通过中介去完成，减少行政干预。
（3）要培育和发展市场主体，即大力发展直接从事环境治理、资源性生产的企业。这里可能有如下几种情况：
①只有环境效益，没有资源效益、经济效益的项目，可以实行技术劳务发包，培植工程技术劳务型企业，通过市场竞争，选择优胜者淘汰失败者。
②既有环境效益，又有资源效益和经济效益，但资源和经济效益不足以是有利可图的项目，可以实行定额补贴、税收优惠、货款贴息等优惠政策，通过市场竞争，扶值优势企业。
③对有资源效益和经济效益的项目，责任主体要进行专项评估，基本掌握效益状况，对其中有明显级差收益的项目，要通过市场招标拍卖，分享级差收益；对没有级差收益的项目，可以通过行政授权的方式运行，但也要注意市场机制，培植优势企业。