高晴
一、绪论
加拿大丰富的自然资源对其经济发展有着极为重要的意义。加拿大的矿产资源储量尤为丰富，几乎蕴藏着所有现代经济发展所必需的矿产资源，是世界上主要的镍、锌、石棉生产国。虽然世界经济近年有所衰退，但加拿大依然持续保持矿产品生产和出口的世界领先地位。根据2000年的统计数字，加拿大的钾碱和铀的产量居世界第一；镍和石棉的产量居世界第二；钛、锌、镉、石膏、铂产量居世界第三。2001年的金属和矿产品产值达193亿4千万。近年来，曾被认为是废弃地的加拿大大地盾地区如今则成为聚宝盆，许多主要的矿产都在此地被发现。如Voisey's湾矿区、Cheviot煤矿、Lac des lLes铂金矿及在Sudbury盆地探明的铜矿和金矿、在Ekati、Diavik和斯耐普湖发现的钻石矿等等。
由于丰富的矿产资源储量，加拿大的矿业开发在社会经济发展中占据了重要地位。统计数字表明：2001年的金属、矿产生产总值350.08亿元，占加拿大国民生产总值的3.73%，总出口额达474亿元，占加拿大当年出口总额的12.8%，该年度矿业机构总数为908个，直接受雇人员达375 533人。
在过去的几十年中，加拿大的矿业一直呈良好的发展势头。随着大规模探矿与开发，严重的环境问题开始浮出“水面”。在探矿阶段，砍伐树木、大兴土木、道路建设是最常见的大规模开发活动之一。燃料的使用常常导致对当地环境的影响。人类的活动诸如卡车、飞机的使用造成严重的噪音，同时也导致对生态环境的负面影响。勘探活动使用大量的润滑油也会造成不同程度的环境破坏。如果上述活动发生在河湖周围，由于钻井而淤积的淤泥将会危及水环境。
矿产开采，一般分为露天和地下两种。露天开采造成的环境破坏首先是矿区周围的生态环境在开采过程中被完全破坏；其次是酸排放问题，对所在地区的地下水位及水文地质有很大影响。在加拿大，矿业开发主要采用地下开采的方式。事实上，地下开采对环境的影响要远远小于露天开采，但它依然会对当地的地下水位及水文地质造成影响。与此同时，碾磨需要大量的能源，采炼导致大量的土地浪费，尾矿的堆积、冶炼、矿石焙烧及酸物排放等都会导致严重的环境问题。
萨德伯里是典型的矿山城市。过去一百多年的采矿、冶炼活动致使了这一地区受到严重的污染。20世纪70年代，萨德伯里周围1.95万公顷的土地完全丧失了植被，6.43万公顷的土地分布着稀疏的桦树和枯草。萨德伯里几乎成为了荒芜的“月球”，从遥远的空中看这座城市，其黑色的斑痕依稀可见。
为确保矿山城市的可持续发展，加拿大政府制定了一系列政策。无论任何部门和领域，凡是与矿山环境相关的问题都必须首先列入考虑范畴。
二、国家、地方政府及一些组织共同致力于矿山环境保护工作
目前，中央及各级地方政府制定了一系列的法律、法规。经过30多年的共同努力，许多相关政策相继出台。例如，中央政府制定的法规有：
1977年颁布并执行的金属矿液体排放标准。该标准严格规定了新开、扩大矿区的一系列有毒物质的排放标准。
现有矿山的液体排放控制导则。
旨在保护鱼类及其生存水域的《渔业法》中，也有两章与矿业有关。
《矿业法》。这是一部由“北方矿业与发展部”颁布的非常重要的法案。该法案的第七部分详细规定了矿业环境保护的具体要求。
所有的与矿业相关的组织如加拿大矿业协会、加拿大安全协会、加拿大环境内阁都制定了环境保护法律、法规，以保证工作的顺利进行。其中，加拿大矿业协会是最具代表性的组织之一。加拿大矿业协会的成员公司皆致力于可持续发展，具体体现在促进人类健康、自然环境改善及经济繁荣。在所有权限中，除严格按照法律要求外，所有成员将积极应用技术及经济手段，力求做到勘探、开采、加工制造和闭坑各个过程的环境保护。
为确保矿山公司严格执行环境标准，加拿大政府首先采用了ISO14001指导方针下的环境管理体系，要求各矿业公司首先解决其环境问题。其中包括管理准则、环境政策综述及人员培训。复垦与重建同时并举以确保降低最终清理过程的成本。
除以上做法外，许多省还制定了自己的污物排放导则。当然，这些导则必须是基于中央政府制定的相关政策的框架内，或比中央政府的法规更加严格、具体。
凭借水陆交通的强劲优势，安大略省成为加拿大一个重要的矿业省份。加拿大的许多工业集中在五大湖区。科尔本城位于尼亚加拉大瀑布区，自1918年便开始进行镍的精炼加工，长期的精炼加工释放了大量的污染物，严重的污染问题日益显现，致使当地的土壤遭到了严重的破坏。这不仅引起了当地政府的关注，也引起了当地居民的忧虑。在这种情形下，地方政府制定颁布了一系列相关的法规、条例，详尽地规定了各项环保标准。如加拿大环境委员会于1999年颁布的加拿大环境质量导则，明确地规定了空气质量、饮用水标准、娱乐区用水质量标准；水质量导则草案旨在保护水生物及农业水产品；沉淀物质量导则同样提出保护水生物的问题。此外，还有旨在保护环境和人类健康的土壤质量导则、保护水生物区的野生动植物的加拿大纸浆排放规定。
1994年7月，能源与环境保护部颁布了水管理政策、指导方针、省水质量目标，其中详细规定了地表水和地下水的质量。此外，还出台了安省饮用水标准和水井及地下水供应标准。
《矿业法》是一部与矿业环境保护密切相关的关键性的法案。这是由安省北方矿业及发展部制订的，先后经过20余次的修订。该法案旨在鼓励探矿、勘察以促进矿业资源开发、复垦，尽可能减少这些活动对于公众健康和环境的影响。于1991年公布并于2000年6月30日修订的《矿业法》的第七章主要涉及安省的采矿及矿山复垦。第七章中明确指出：
所有老矿和新矿的拥有者都必须提交复垦计划，该复垦计划必须明确财政保证，明确在复垦时所采取的办法、计划及费用。所有的复垦计划依照环境法案都必须由环境部环境登记处公布。
复垦计划审计以确保所要求的内容能够达到。
如果所有的要求都能够达到，矿山复垦协会将在45天之内签发批准复垦计划。
为达到可持续发展的目标，加拿大中央政府于1995年1月19日颁布了加拿大环境评估法案。与此同时，安省也根据自身的特殊情况制订了一系列补充条款，用以补充中央政府的法规，使之更加适应地方的具体形势，涵盖更多具体的情况。
除以上的法规、条例以外，一些非政府组织还制定了诸如“环境影响评估”等规程以帮助客户和评估员规划、执行及解释环境评估结果。
三、法规制定全面，每一阶段都有章可寻
环境法案、法规和导则几乎涵盖了所有相关的领域并且非常详尽、具体。例如：
加拿大环境质量导则
加拿大安全协会769号文件
环境治理评估
水质量管理
安省饮用水标准
安省水井及地下水供应
安省污染区取样及分析方法
环境保护法
安省水资源法
污染区应用环境导则
从地下水到空气质量，从实地评估到露天矿的复垦，几乎包括所有方面。
从采矿开始到最后的复垦，都有相应的法规、条例及导则。例如，在开采之前，矿业公司首先要进行环境评估。整个评估过程涉及许多方面，如项目需要、资源管理、土地认领、空气质量、尾矿渣、矿石、水源管理、环境污染、淡水鱼及其栖息地、海洋环境、海洋哺乳动物、陆地环境及野生动物、鸟类、土著居民区土地利用及历史资源、就业及行业、家庭和社区生活、公共服务及环境管理、可持续发展等等。
在环境评估后，矿业公司将依据评估结果提取一定比例的基金以便今后的土地复垦。这种财政保证可以是现金、指定银行开具的信用证、保险公司依据保险条款签发的忠实保险、所得税条款中规定的矿山复垦信托、其他形式的公司证券及其担保，包括资产抵押、偿债基金等等。
在整个开发过程中，环境审核是非常必要的。这样，矿山公司可以及时地发现所存在的环境问题并迅速地加以解决。
环境保护工作是贯穿整个采矿过程的。通常情况下，矿业公司自身会在采矿过程中进行土地复垦工作。在准备复垦时，他们必须使其矿井情况达到矿业法第七章中所规定的相关的标准。与此同时，复垦还应该有几个优先原则：
（1）保护公共健康和安全；
（2）减轻环境破坏；
（3）在恢复原貌或可接受的变化下，合理、有效地利用土地；
（4）考虑与周围环境的和谐统一。
四、制订的法规既详尽又有一定的灵活性
加拿大一直致力于发展经济与保护环境并举。1980年世界环境发展委员会将目光投向公众所关心的促进可持续发展的政策及实践活动。可持续发展旨在满足现在的需要而不危及子孙后代的需求。加拿大政府制定了可持续发展目标，并且为之积极地努力。
环境评估是一项帮助政策制订者达到可持续发展目标的有利工具。它为确定提议项目的环境影响提供了一系列的办法。通过分析尚未出现的环境影响，决策者可以及时地修改计划以便尽可能地减少或消除这种影响。加拿大政府于1974年开始采用环境影响评估作为一种规划工具，以预测可能的环境影响，便于政府政策的制定。
1987年，中央政府就中央的环境评估程序进行了广泛的咨询。参与者呼吁可解释的、行政性的简单的评估程序应该是基于法律的基础上，具有实施性、高效、公正、公开的特点。与此同时，世界环境发展委员会也在推动并关注着公众对加拿大环境评估方法的要求。该委员会指出：如果将环境评估立法，该评估将更加有效。
此外，人们开始越来越清楚地意识到，中央政府及省政府的环境评估应更加一致、和谐。没有紧密的合作，项目评估工作会因此而导致不必要的重复、混乱和项目各方更多的投入。
1990年，政府环境部颁布了一揽子的改革措施，其中包括新的环境评估法、新政策和项目计划的环境评估办法以支持环境评估程序的公众参与。1992年6月，在全国性的征询意见和议会听证之后，C-13法案，也就是加拿大环境评估法案获得了政府的批准，并于1995年1月19日公布。该法案制定了项目环境评估的责任及程序，该法案规定了清晰、和谐的程序，为环境评估规定了明确的影响程度，使得相关机构能够在其进行规划的阶段就能提早地估算出可能的环境影响。该法案的主要目标为：
确保项目在进行环评之前能够仔细地考虑环境影响
（1）鼓励环境评估在促进可持续发展方面发挥作用，以获得健康发展的经济和环境。
（2）确保所执行的项目不致引起明显的环境影响。
（3）确保在环境评估过程中的公众参与。
此外，加拿大还制定了环境评估方面详尽的指导方针，诸如提早申请、自我评估、高效节约、公开参与等等。
除了详尽的规定之外，一些法规在执行过程中还有一定的灵活性。前面提到的环境评估法，制定过程经过很长时间并且制定得非常详尽，但依然有许多具体的情况在法案规章中不能涵盖。例如在Timmins的3个废弃矿，为防止尾渣的遗漏，在执行中就没有遵循这个法案。根据北方矿业和发展部的建议，如果遵循该法案，那么，对人员及财产将会造成不同的影响和伤害。主要表现在：
（1）在环境评估准备过程中土地整理工作滞后，将会导致水泻漏和尾渣溢出危及大坝和溢洪道。
（2）水泻漏和尾渣溢出的失控还可污染周围的水域及其生态环境，对人们的身体健康和财产造成威胁，并危及水生物栖息地。
因此，在以下情况下可以特殊处理：
（1）在ERG尾矿区，通过泄洪道将南部处置区的地表水长期排放到箭猪河，修复北部大坝和泄洪道以保证大坝的完整性，减少灾害。
（2）至于Hollinger矿，开挖一条壕沟以便长期排泄废渣堆顶的废水，以增强矿坡的稳定性。
（3）在Mcintyre矿区，修筑一条有浸透性的小径以隔断Mclntyre矿堆的废渣的滑落；开凿在两个污水坑中的废渣。
同时，潜在的影响机构如自然资源部、环境部、Mattagami河保持机构、提门斯公司等在项目执行之前都应考虑这些因素。一些专业工程师将执行分析和设计工作，建筑工程师将参与监督、检查工程进展。
五、公众参与的重要性
公众参与在环境政策的制定中占有非常重要的地位。传统上，政府和企业共同致力于矿业实施标准和政策的制定。这使得民众易于接受、理解一些矿业的开采工作。Voisey s Bay是一个非常典型的例子。该镍铜矿位于北内拨拉多南部35公里、奥施马塞北79公里的地区。该矿首次将从露天矿中开采3200万吨的矿石，同时进一步勘察出确切的地下矿石储量，预计可开采量可另外追加11800万。
该矿将在一号矿区建一个碾磨厂进行精加工，主要的废弃物及另外一些由露天矿及地下矿开采出的废石将会被放置在两个尾矿存放地中。这两个存放地是由现存的湖泊改建的。这样可以防止尾矿和废石同时接触空气和水，避免酸的释放。
该矿预备从爱德华湾通过水路将精炼矿石运输到各地。由于船舶运输，一些环境影响因素未定，潜在的影响引起了公众的关注。于是，于1997年的1月，该公司开始邀请各路专家进行环境评估，其中包括当地人的代表。该评估持续两年多，耗资1600万加元。中央、省政府及地方机构、因纽特人协会共同签署了谅解备忘录，提出了将考虑在该地区进行采矿项目可能产生的环境影响。在评估过程中，评估委员会尽可能地倾听当地人的意见，当地人也尽可能地让委员会了解更多的背景情况。有一个例子很能说明这个问题：当地人提出了大量的统计数字并制作成录像。在录像中，当地人介绍了他们的生活情况，他们贫穷的生活、文化的巨变，此外，还有他们的知识、资源及他们对土地的依赖，同时，还表达了他们对一切变化可能带来的恐惧。这个录像使委员会许多成员都感动得潸然泪下。委员会认识到土地对当地人是多么重要。最终，他们决定在项目进行的每个过程中一定要考虑到其对当地的影响，与当地人协商。
另一个例子是安省可而本城的灾害评估。在该项目中，加拿大最大的英科公司是承担者。其他参与者包括一个环境公司、尼亚加拉地区公共健康部，另外还有该地区的财产拥有者。此外，市政委员会还成立了公众联络委员会听取公众意见、通知公众、通报英科和环境部的工作情况并进行一些具体的环境检测工作。
显而易见，在矿山环境整治项目中，公众参与是一个非常重要的因素。
六、全社会对矿业环境的日益关注
1.中央、地方政府各部门对环境问题的关注
最早的开采活动通常是露天开采。现在，经过多年的土地复垦，在矿山名城萨地伯里还依稀可见当年露天开采的痕迹。萨地伯里始建于19世纪末，随着矿业资源的开发而迅速发展。正如许多北方的矿业城市一样，该城市的居民也因作为矿业城市备受影响。在当时发现了铜矿和世界第一大的镍矿之后，一些矿业公司的开采使得该地区成为酸污染严重地区。任何一种植物在接近酸气污染区后都会枯萎并死去。到20世纪70年代，1.95万公顷该城市周围地区完全没有了植物，另外6.43万公顷土地稀落地分布着桦木和矮小的丛生植物。该城市变成了污染极为严重的城市。
尽管当地居民从没有停止过土地复垦的斗争，真正有效的法案是首先由市政府颁布的。1967年，安省政府通过了空气污染法案，严格控制英科和Falconbridge这两个该市主要的公司。尽管这两个公司改进了他们的加工程序，但问题依然存在。至1970年，二氧化硫的排放量超过了政府规定的231倍，该城市的空气指数是省政府规定的3倍。最终，政府要求矿业公司负起责任。另一方面，安省自然资源部邀请了这个领域的所有专家一起解决环境污染问题。同时，市政府也热烈欢迎自然资源部的革新建议。最终，一个由各路专家和组织构成的萨地伯里绿化组织成立了。从此，来自各路的专家参与到土地复垦项目中来。1100多万棵树木开始拔地而起，而且这个数目还在不断增加。
在地方政府、自然资源部以及当地人民的共同努力下，萨地伯里在30年后的今天重新焕发了生机。今天的萨地伯里的山谷葱绿、牧场肥美、空气清新，鱼儿畅游在清澈的水中，树木掩映着清澈的小溪。萨地伯里的事实表明政府的重视在环境保护中起到至关重要的作用。
2.当地居民的关注
矿山城市萨地伯里的居民深受环境破坏之苦，决心下大力量进行治理。一支由学生、失业工人、当地居民和各个领域的人们组成的大军参与到治理工作中。大家有一个共同的目标，那就是尽快地拯救被破坏殆尽的环境。许多志愿者参与到种树的行列中。自1970年始，1100多万株树苗被种植在荒坡上。今天到这里参观的人们无法想像过去几十年前发生的故事。曾经被8.4万多公顷的荒野覆盖的广袤土地今天重又焕发了生机。经过30多年的治理，一个崭新的绿色的萨地伯里出现在人们的面前。
科尔波恩城位于尼亚加拉瀑布区，它也面临着同样的问题。自1918年，英科公司开始在这里建立镍矿精炼厂。历史上长期的精炼过程造成了这一地区土壤的严重污染。当地居民成立了公众联络委员会，代表大家的利益要求英科和环境部组织一个环境评估，具体评估由于英科公司精炼厂导致的污染。根据当地居民的要求，整个评估包括：
・评估由于化学污染对人类健康和环境的影响，建立一个科学的模式计算出该地区土壤治理导则，保护人类和环境的健康发展。
・制定具体减少环境污染的措施。由于整个社会要求矿山企业在探矿和开发过程中都要考虑到环境和社会的需要，以更负责任的方式进行采矿。现在，环境问题已经引起各阶层人士越来越多的关注。在采矿之前，人们首先要进行环境评估，以便于矿山拥有者能够改变或保持其应该遵循的标准。
3.企业的关注
环境保护日益成为矿业公司开发新的矿山的真正动力。矿山公司自身也开始对环境保护工作给予了更多的关注。如英科公司最近在Voisey s湾发现了一个大的镍矿并准备开采。在开采之前，英科公司邀请部分专家进行环境评估，以保证所有可能的环境影响和治理工作都预先得到考虑，以期在以后的开发中，所有问题都会在控制之下。
近几十年，越来越多的环境公司开始出现。如于1972年成立于Nova Scotia的JW环境公司。一开始，其业务范围包括原料测试、爆破监测、采矿和建筑监查。20世纪80年代早期，JW开始卷入环境业务，一开始是水生物科学及生物学，而后专著于环境工程。今天，环境工程业务占据了公司总业务的75%，卓越的成就使得这个年轻的公司成为拥有36个分公司、跃居加拿大第五位的环境公司，业务遍及北美及全世界。
这些环境公司除进行自身的业务外，还开展了合作培训项目。上面提及的JW环境公司就与约克大学共同成立了培训学院，在健康、安全、环境和灾害管理方面提供高水平的培训。该培训学院吸引了大批有经验的管理专才，形成一支具有丰富经验和专业技能的培训队伍，培训内容包括环境管理体系、环境评估、ISO14001、9001:2000及污染防治。他们每年为全世界许多相关行业的人员提供培训，其中也包括中国。同时，还协助其他许多组织完善其ISO 14001环境管理系统。
七、对中国的建议
纵览加拿大的矿业环境保护工作，相比较可看出中国矿业开发的一些问题。建议中国应该在以下几方面引起重视：
1.政策建设
土地复垦在中国已有几十年的历史，但依旧是一个新兴的事业。在长期的无序开采之后，中国面临着严重的环境问题。土地侵蚀和沙漠化严重地威胁着有限的土地。近几年，随着农地的减少和气候的日益恶化，中国政府开始对环境保护工作，特别是矿业环境的保护和土地复垦工作给予了更多的关注，但在许多地方和不同环节，缺少一系列的环境保护政策依然是个主要问题，这在一定程度上严重地阻碍了环境保护工作。当地方政府开始强调环境保护工作时，他们发现没有现成的法规、条例和导则可以遵循。所以，当前该领域的一个紧迫问题是政策建设。
2.公众参与
由于历史原因，中国不像加拿大一样有公众参与的惯例。在加拿大，由于历史的教训，他们非常珍惜公众参与。如吉姆湾水电站项目的环境影响评估。开始，他们没有预测到该项目对当地居民的影响。另一方面，在波佛特海氢化合物的生产及运输项目以及诺曼油井开发项目中，当地居民的参与在环境影响评估中都发挥了作用。所有成功的经验和失败的教训使得他们认识到公众参与的重要性。现在，无论在矿业开发项目进行的任何阶段，公众参与都是整个环节中必不可少的一步。
在中国，环境保护是一个崭新的事业，必须被公众理解和接受。公众参与是获得良好成效的好办法。没有公众的参与，环境保护工作不可能有效地进行。
3.专业队伍培训
由于环境保护对于中国是一个崭新的概念，迄今在执行过程中还没有一只训练有素的队伍。环境评估就是要事先考虑潜在的环境影响。环境评估目前在100多个国家实行。但在中国，许多矿业项目的环境评估只是流于形式。中国目前所面临的问题就是尽快建立一只专业技术队伍。其培训的内容应包括环境稽查、环境管理系统及许多当今使用的必要技术。这些专业人员不仅需要了解先进的环境管理技术，而且能够带领当地居民了解更多这方面的知识。他们是环境保护过程的关键环节。
4.加强可持续发展概念的宣传
可持续发展的理念在矿业环境领域受到了广泛的关注。中国政府在10年前就已开始倡导可持续发展。用有限的土地养活世界1/4的人口，土地的保护及复垦工作变得至关重要。由于许多地方领导特别是贫困地区的领导更加关注经济发展，从而忽略了环境保护工作。这种短视严重地影响了当前甚至今后的环境保护。这就是为什么在我国政府倡导环境保护多年后的今天，我们依然只见到很小的成效。因此，大力宣传可持续发展理念，倡导矿山复垦和环境保护依然是中国现在面临的主要任务。中国依然有很长的路要走。